See English version

A veces parece que el apoyo de alto nivel a la lucha contra la corrupción y la delincuencia se da la vuelta. Es el caso de Perú, país estrechamente asociado al Instituto de Basilea sobre la Gobernanza desde hace más de una década

Un logro emblemático en este tiempo ha sido la aprobación en 2018 de una nueva ley de decomiso sin condena, la Extinción de dominio, y su despliegue en todo el país a través de un subsistema judicial que incluye fiscalías, tribunales y cortes de apelación descentralizadas y especializadas.

La Ley de Extinción de Dominio de Perú se considera un elemento innovador en la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada grave. El año pasado, la Fiscalía de la Nación aplaudió el uso de la ley para recuperar 94 millones de dólares en activos ilícitos hasta la fecha. Se ha aplicado en casos nacionales e internacionales que han sentado precedentes importantes y han reforzado el mensaje de que el delito no es rentable

Desde la adopción de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) en 2003, el decomiso sin condena se ha convertido en una norma internacional. La ley de Extinción de dominio se basa en un modelo común en América Latina que fue introducido por primera vez por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). La Extinción de dominio se ajusta a los estándares establecidos por Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), cuyas Recomendaciones 4 y 38 actualizadas hacen ahora obligatoria legislación de decomiso sin condena. GAFILAT, el capítulo latinoamericano del GAFI, también ha reconocido la utilidad de esta herramienta en el contexto latinoamericano.

Sin embargo, ahora se encuentra al borde del precipicio, a punto de ser desmantelada o debilitada hasta el punto de resultar (casi) inútil.

Lucha contra el Estado de Derecho

A finales de 2024, advertimos  que el Proyecto de Ley 3577-2022 representaba un ataque a la Extinción de dominio. Este Proyecto, pretende modificar la legislación peruana de Extinción de dominio, entre otras cosas, condicionando su aplicación a una condena penal.

Al hacerlo, el Proyecto de ley distorsiona el concepto jurídico de decomiso sin condena. Al introducir una condena penal como condición básica para su aplicación, el Proyecto de ley hace (casi) inútil la ley actual. Introduce una contradicción fundamental que carece de lógica o de justificación legal. En Ecuador se han introducido recientemente restricciones similares, que han reducido drásticamente el ámbito de aplicación de la ley.

Lamentablemente, el proyecto de ley fue aprobado por el Congreso en segunda lectura el 10 de abril, a pesar de las preocupaciones planteadas por la Fiscalía de la Nación, el Poder Judicial e incluso el Presidente.

En este momento, no está claro si el proyecto de ley afectará sólo a los casos futuros o si repercutirá en los miles de casos en curso a nivel nacional e internacional. Los principios jurídicos y el sentido común sugerirían lo primero, pero todo el proceso de modificación de la ley ha obedecido más a consideraciones políticas que jurídicas.

Posibles consecuencias

Lo que parece obvio es que los abogados defensores de los concernidos por el nuevo Proyecto de ley emprenderán pronto acciones para liberar los bienes actualmente asegurados por medidas preventivas. Esto incluye a figuras políticas de alto perfil, como ex presidentes condenados por corrupción en el escándalo de corrupción Lava Jato (Odebrecht). Por ejemplo, los bienes incautados por los fiscales especializados de Extinción de dominio en relación con la reciente condena del ex presidente Alejandro Toledo corren el riesgo de ser liberados.

No se trata sólo de corrupción. Los procedimientos de Extinción de dominio en curso también se centran en activos ilícitos vinculados a otras formas de delincuencia grave y organizada, como el narcotráfico y delitos medioambientales como la pesca ilegal, la minería y la deforestación. Estos casos también se quedarían en el camino.

¿Cuál es la razón?

Como cualquier ley nueva, ha habido algunas incoherencias y preocupaciones en torno a su aplicación. En un reciente documento de trabajo analicé estas preocupaciones y abogué por una mayor armonización con las normas internacionales de derechos humanos para garantizar la confianza y la legitimidad, así como la cooperación internacional

Sin embargo, estas preocupaciones se debieron a la aplicación de la ley, no a su concepto o legitimidad jurídica/social. En resumen, las preocupaciones se dividen en dos grupos:

• Técnicas: Fiscales y jueces han aplicado en algunos casos criterios que no se ajustan a las doctrinas de derechos humanos. El análisis de los casos problemáticos muestra en efecto que la ley ha sido utilizada controversialmente en contados casos para decomisar bienes de terceros inocentes o de empresas por culpa o negligencia de sus empleados. El fortalecimiento de las capacidades de los fiscales y jueces competentes en cuestiones delicadas y técnicas como la vulneración de los derechos fundamentales contribuiría en gran medida a eliminar este riesgo.
• Políticas: Una de las razones de esta cuestión es la aparición de un discurso de "mano dura" contra la delincuencia organizada. Esto atrae usualmente a muchos partidarios y da lugar a una retórica populista de aplicación eficaz de la ley contra los "malos". Esta situación ha dado lugar a la errónea percepción de que la ley de Extinción de dominio es un garrote que blandir contra el crimen organizado. Las consecuencias de esta forma de ver han generado un pequeño número de violaciones de los estándares internacionales aplicables que han servido para dar a los opositores un argumento válido para atacar la esencia de la ley, aunque los errores provengan de su aplicación.

La crítica es la base de la mejora continua, por lo que acogemos con satisfacción que se planteen estas preocupaciones a través de un debate abierto. Creemos que abordarlas debe ser una prioridad y, en última instancia, hará que la ley sea más eficiente.

El Basel Institute ha apoyado activamente iniciativas en este sentido, por ejemplo a través de convenciones de jueces y fiscales y de diálogos abiertos con expertos, así como mediante nuestra participación en GAFILAT y en otros foros pertinentes sobre recuperación de activos.

Implicaciones más amplias

En mi opinión, y la opinión de muchos de mis colegas de Perú y la región, este ataque a la Extinción de dominio tendrá un impacto desastroso en la lucha contra la corrupción y otros delitos graves en el Perú. Además de potencialmente afectar los casos en curso, los cambios en la ley eliminan el efecto disuasorio de las leyes de recuperación de activos y generan un terreno fértil para la impunidad. 

También es probable que perjudique la posición internacional de Perú. Las Recomendaciones 4 y 38 actualizadas del GAFI no sólo hacen obligatoria la adopción de leyes de decomiso sin condena; el GAFI ha dejado claro que dicha ley también debe ser operativa y eficaz, y debe respetar los derechos humanos. El proyecto de ley es contrario a la letra y al espíritu de estas Recomendaciones y las contradice profundamente.

Se espera que este revés legislativo afecte a los resultados de Perú en su próxima quinta ronda de evaluación mutua por el GAFI. Las consecuencias de esto podrían tener consecuencias significativas para la reputación y la economía de Perú, particularmente si es incluido en la lista gris.

Mi primera esperanza es que las enmiendas no sean ratificadas por la Presidente de la República, que tiene el poder constitucional de vetarlas.

Una segunda fuente de esperanza es el poder judicial. Cabe esperar resistencia por parte de los jueces de primera línea de los juzgados especializados en Extinción de dominio, dado que lo más probable es que las acciones legales para descongelar activos mencionadas anteriormente se decidan en estos tribunales.

En última instancia, probablemente serán la Corte Suprema o el Tribunal Constitucional los que determinen si el nuevo proyecto de ley se aplicará y cuándo, y se pronuncien sobre su compatibilidad con la Constitución y el Derecho internacional. 

Por último, existe la esperanza de contar con el apoyo de la comunidad internacional, ya que este asunto no sólo es relevante para Perú. También es un tema crítico para otros países que ven ataques similares contra leyes que han demostrado ser eficaces contra la corrupción de alto nivel y el crimen organizado.

Más información

• Working Paper 54: Targeting illicit wealth through non-conviction based forfeiture, de Oscar Solórzano, explora las leyes de Extinción de dominio en América Latina y aboga por su mayor armonización con las normas internacionales de derechos humanos para fomentar la confianza y la legitimidad.
• Vea una serie de conversaciones en YouTube de expertos del International Centre for Asset Recovery (ICAR) del Basel Institute on Governance debatiendo el tema.
• Véase la declaración 2024 de Oscar Solórzano sobre esta cuestión.