Perú reformará una ley clave de recuperación de activos con el apoyo del Basel Institute
El Fiscal de la Nación del Perú, Tomás Gálvez, ha conformado una Comisión multidisciplinaria encargada de elaborar una propuesta de reforma integral del marco normativo de extinción de dominio del país.
El Basel Institute on Governance ha sido designado para ejercer la Secretaría Técnica de la Comisión, como una extensión de nuestra larga cooperación con el Ministerio Público – Fiscalía de la Nación del Perú.
El decomiso sin condena – que en el Perú se plasma en la legislación de extinción de dominio – permite al Estado recuperar bienes vinculados a actividades ilícitas al margen del proceso penal. Al impedir que el patrimonio criminal se oculte, transfiera o reinvierta, puede fortalecer la recuperación de activos y contribuir a desarticular las bases financieras de la criminalidad organizada y la corrupción.
Sobre la Comisión
Presidida por el Fiscal de la Nación, la Comisión reúne a fiscales de alto nivel y a representantes de las instituciones a cargo de la inteligencia financiera, la labor policial, la recuperación de activos, la administración tributaria y los registros públicos. Asimismo, escuchará de primera mano a fiscales especializados, abogados, jueces y académicos sobre los desafíos que enfrentan y sus propuestas de reforma.
La Comisión sesionará dos veces por semana y tiene como objetivo elaborar una propuesta legislativa en un plazo de tres meses. Su enfoque amplio e inclusivo busca dar lugar a una legislación que sea a la vez eficaz y respetuosa de los derechos humanos.
Asistencia técnica para las reformas legales
Oscar Solórzano, Director para América Latina del International Centre for Asset Recovery (ICAR) del Basel Institute, ejercerá la Secretaría Técnica de la Comisión junto con el Director Adjunto, Walther Delgado.
Se trata de una oportunidad importante para apoyar una reforma equilibrada que fortalezca la capacidad del Perú para recuperar activos ilícitos, respetando al mismo tiempo el debido proceso, protegiendo la propiedad lícitamente adquirida y reflejando los estándares internacionales.
Estos aspectos son fundamentales para garantizar la legitimidad de la ley, tal como sostuvo Oscar Solórzano en 2024 en un documento de trabajo (Working Paper, en inglés): Targeting illicit wealth through non-conviction based forfeiture: Identifying human rights and other standards for Latin America.
Cronología de la ley de extinción de dominio del Perú
La trayectoria del marco de extinción de dominio del Perú constituye un interesante caso de estudio sobre el desarrollo y la aplicación de leyes diseñadas para ayudar a combatir la corrupción y la criminalidad organizada. El Basel Institute ha participado de cerca en este proceso durante más de una década, en el marco del Programa GFP Subnacional de la Cooperación Suiza – SECO y del International Centre for Asset Recovery.
La experiencia peruana ofrece un ejemplo concreto de un sistema de decomiso sin condena que, tras un periodo de implementación significativa, atraviesa ahora un proceso de revisión y adaptación en respuesta a una importante reacción jurídica y política, planteada en gran medida en torno a las garantías constitucionales, el debido proceso y la protección de los derechos fundamentales.
La siguiente cronología ofrece algunas claves y sitúa en contexto los debates que se avecinan:
2018–2023: construcción y puesta a prueba de un sistema especializado
El actual marco de extinción de dominio del Perú fue establecido en 2018 mediante el Decreto Legislativo 1373, que reemplazó el anterior régimen de pérdida de dominio por un proceso judicial autónomo, de carácter real, para recuperar bienes vinculados a actividades ilícitas sin necesidad de una condena penal previa.
Posteriormente, se implementó en todo el país un Subsistema Especializado en Extinción de Dominio, con juzgados, salas y fiscalías especializadas. En los años siguientes, el marco pasó de la norma a la práctica: fiscales y jueces fueron adquiriendo experiencia, surgió jurisprudencia y las instituciones trabajaron para uniformizar criterios.
El Basel Institute apoyó este proceso mediante capacitación, asesoría técnica, asistencia en casos concretos, cooperación internacional y la elaboración de material de referencia, como el Compendio de Jurisprudencia de Extinción de Dominio en dos volúmenes. El equipo también organizó convenciones nacionales de fiscales y jueces especializados para uniformizar la comprensión y aplicación de la ley en todo el Perú.
El sistema obtuvo resultados significativos: permitió recuperar activos por un valor de varios cientos de millones de dólares estadounidenses y que, en varios casos, las decisiones peruanas fueran reconocidas y ejecutadas en el extranjero.
Sin embargo, la implementación también puso de manifiesto complejas cuestiones jurídicas y prácticas, en particular en relación con la autonomía de la extinción de dominio respecto del proceso penal, el derecho de propiedad, la aplicación temporal, las reglas probatorias y las garantías procesales.
2024–2025: control constitucional y cambios legislativos
En 2024, una demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo sometió aspectos centrales del Decreto Legislativo 1373 al Tribunal Constitucional. Al mismo tiempo, el Congreso de la República evaluaba cambios legislativos sustanciales al sistema.
El Basel Institute presentó argumentos técnicos para contribuir a la discusión, entre otros, en artículos públicos y en una serie de debates que fueron grabados.
En mayo de 2025, la Ley 32326 modificó sustancialmente el marco normativo. Los cambios afectaron, entre otros aspectos, la autonomía y el ámbito de aplicación de la extinción de dominio, los requisitos probatorios y los plazos de prescripción.
Posteriormente, el Ministerio Público interpuso una demanda de inconstitucionalidad contra varias de esas modificaciones, un proceso aún pendiente que sigue siendo relevante para la actual reforma.
Luego llegó la Sentencia 135/2025 del Tribunal Constitucional. El Tribunal declaró inconstitucionales partes del marco original y estableció criterios interpretativos vinculantes sobre cuestiones como el derecho de propiedad, el debido proceso y la relación entre la extinción de dominio y el proceso penal. En particular, determinó que el Decreto Legislativo 1373 solo podía aplicarse a supuestos acaecidos con posterioridad a su entrada en vigor.
Cabe destacar que la sentencia no puso fin a la extinción de dominio. Estableció límites constitucionales que la reforma debe respetar, pero también dejó margen para opciones legislativas en aspectos importantes del sistema.
2026: de los cambios sucesivos a una reforma integral
Este es el panorama jurídico e institucional que hereda la nueva Comisión, la cual deberá considerar:
- la arquitectura original del Decreto Legislativo 1373;
- las modificaciones introducidas por la Ley 32326;
- los parámetros constitucionales vinculantes establecidos por la Sentencia 135/2025; y
- las cuestiones constitucionales aún no resueltas respecto de las modificaciones de 2025.
Más allá de corregir disposiciones puntuales de la ley, la Comisión debe abordar la siguiente pregunta:
¿Qué modelo de decomiso sin condena debe tener el Perú, teniendo en cuenta su marco constitucional, los estándares internacionales y la realidad criminal que el mecanismo pretende enfrentar?
Los cuatro ejes centrales de la reforma
La Comisión ha organizado su trabajo en torno a cuatro ejes temáticos. Cada uno aborda un conjunto de temáticas surgidas de la experiencia en la aplicación de la ley, de los cambios legislativos y de la sentencia del Tribunal Constitucional.
- Naturaleza, ámbito de aplicación y autonomía ¿Cuál debe ser la finalidad y el ámbito de aplicación de la extinción de dominio? ¿En qué supuestos debe proceder, qué bienes debe comprender y qué grado de autonomía debe conservar respecto del proceso penal? La discusión abarca también su relación con el decomiso penal y con otros mecanismos de recuperación de activos.
- Aplicación temporal, seguridad jurídica y protección de derechos ¿Cómo debe abordar el marco normativo la aplicación temporal y los plazos de prescripción, protegiendo a la vez el derecho de propiedad y el derecho a un debido proceso, así como a los terceros de buena fe y a las víctimas? ¿Qué consecuencias deben tener las decisiones penales posteriores sobre los bienes cuyo dominio ya se ha extinguido?
- Procedimiento, prueba y debido proceso ¿Qué reglas se necesitan en materia de indagación patrimonial, medidas cautelares, carga y estándar de la prueba, derecho de defensa y control judicial? Estas preguntas apuntan directamente a cómo un mecanismo eficaz de recuperación de activos puede operar dentro de garantías procesales claras.
- Eficacia Cooperación internacional, ejecución y administración de bienes. Un sistema exitoso también debe funcionar más allá de la sala de audiencias. Este eje abarca la cooperación internacional, el reconocimiento y la ejecución de decisiones extranjeras, el intercambio temprano de información, la ejecución de las sentencias de extinción de dominio, la administración y conservación de los bienes, la restitución y la repartición de activos, así como la coordinación entre las instituciones que intervienen en el proceso de recuperación de activos.
La Comisión viene abordando estos ejes de manera progresiva. Comenzó en septiembre escuchando a fiscales especializados en extinción de dominio de todo el país sobre los problemas encontrados en la práctica y los efectos de la reforma legislativa y de la sentencia del Tribunal Constitucional.
A continuación, se está invitando a expertos nacionales e internacionales a examinar los distintos ejes temáticos, antes de que la Comisión pase a la etapa de deliberación y redacción legislativa.
El valor de un enfoque multidisciplinario y participativo
Este enfoque resulta especialmente valioso porque muchas de las cuestiones que hoy se examinan en el Perú no son nuevas.
La autonomía del decomiso sin condena, su relación con el proceso penal, la retroactividad, el derecho de propiedad, los estándares probatorios y el debido proceso han sido históricamente algunos de los principales motivos por los que este tipo de sistemas ha sido cuestionado en todo el mundo.
Lo que hace singular la experiencia peruana es la posibilidad de observar estas cuestiones en tiempo real. En lugar de examinarlas de manera retrospectiva, la Comisión puede analizar cómo han surgido en un sistema maduro, escuchar a quienes han aplicado la ley, conocer distintas perspectivas jurídicas e institucionales y evaluar posibles soluciones mientras el propio marco normativo se encuentra en revisión.
En ese sentido, el Perú ofrece una oportunidad particularmente interesante para revisar en la práctica cuestiones que han acompañado al decomiso sin condena a nivel internacional durante décadas. Estas cuestiones son también centrales en el documento de trabajo del Instituto Working Paper 54: Targeting illicit wealth through non-conviction based forfeiture: Identifying human rights and other standards for Latin America (disponible en inglés), que examina cómo conciliar la eficacia, los derechos humanos, las garantías procesales y los estándares internacionales en el diseño y la aplicación de estos mecanismos.
Una reforma a contrarreloj
La Comisión trabaja con un plazo excepcionalmente exigente. Dispone de solo tres meses para elaborar una propuesta integral sobre cuestiones que involucran derechos constitucionales, política criminal y la eficacia práctica de la recuperación de activos.
La brevedad del plazo responde a un sentido de urgencia deliberado. Tras meses en los que el proceso de reforma había quedado prácticamente paralizado, el Fiscal de la Nación, Tomás Gálvez, decidió ejercer su iniciativa legislativa para impulsarlo y alcanzar cuanto antes una propuesta viable. Mientras tanto, la criminalidad organizada y las economías ilícitas no se han detenido, y el Perú necesita un marco jurídico eficaz para perseguir los bienes que las sostienen.
Esa urgencia se refleja también en la forma de trabajo de la Comisión. Sesiona dos veces por semana y reúne a fiscales especializados y a expertos nacionales e internacionales para examinar los cuatro ejes temáticos, contrastar distintos enfoques y construir consensos de manera progresiva. La metodología exige un intenso análisis jurídico y comparado, pero también la negociación entre distintas perspectivas institucionales en un plazo sumamente reducido.
La tarea es difícil precisamente porque ambas consideraciones son reales: la urgencia de fortalecer la respuesta del Perú frente a la criminalidad organizada y la necesidad de garantizar que el marco resultante sea constitucionalmente sólido, eficaz y sostenible.